Zajedno sa vladavinom prava i ekonomskom reformom, reforma javne uprave smatra se jednim od tri osnovna činioca Strategije proširenja, kada su u pitanju evropske integracije. Reformom bi se obezbijedila puna kompetetnost pripreme usklađivanja nacionalnog zakonodavnog okvira sa pravnom tekovinom Evropske unije. Ova reforma podrazumjeva i bolji sistem lokalne samouprave u Crnoj Gori, imajući u vidu navedeno, potrebno je osvrnuti se na prioritete i ciljeve ove oblasti.
Specifičan ambijent i razni društveno-dinamički procesi uticali su na razvoj lokalne samouprave u Crnoj Gori i njen sistem koji postoji danas. Koncept lokalne samouprave koji je prisutan u Crnoj Gori kreiran je u odnosu na demografsku i geografsku sliku sa ciljem da se odgovori na postojeće izazove.
Reformske aktivnosti u Crnoj Gori u oblasti lokalne samouprave započete su krajem 1998. godine. Ove aktivnosti odvijale su se kroz više faza: analitičku, programsku, projektnu, naučno-istraživačku i zakonodavnu. Nekoliko bitnih strateških dokumenata bili su krovni za reformu javne uprave, ali ćemo se posebno baviti sa dva implementirana u prethodnoj deceniji – Strategija reforme javne uprave za period 2011 -2016 (AURUM) i Strategija reforme javne uprave za period 2016 – 2020.
Hronološki, Vlada Crne Gore je u martu 2011. godine usvojila Strategiju reforme javne uprave za period 2011 – 2016. (AURUM), sa Okvirnim akcionim planom za njenu implementaciju. AURUM-om su bile obuhvaćene dvije podoblasti javne uprave: državna uprava i lokalna samouprava. Osnovni cilj AURUM-a bio je usmjeren na efikasnu, profesionalnu i servisno orjentisanu javnu upravu u funkciji građana i drugih društvenih i privrednih subjekata. Implementacija AURUM-a bila je, između ostalog, usmjerena na izgradnju zakonodavnog okvira javne uprave u Crnoj Gori.
U oblasti lokalne samouprave, ključni prioriteti Strategije su bili: jačanje zakonitosti rada organa lokalne uprave, ekonomično i optimalno funkcionisanje lokalne uprave u kadrovskom i materijalnom smislu, uspostavljen kvalitetan sistem razvoja ljudskih resursa i vođenja kadrovske politike, transparentan rad organa jedinica lokalne samouprave, zasnovan na etičnom djelovanju službenika, uz visok stepen učešća građana i ostvarivanje većeg nivoa saradnje među jedinicama lokalne samouprave i bolja saradnja lokalne samouprave sa državnim organima. Pored toga u fokusu Strategije je bilo optimalno korišćenje raspoloživih resursa i uvođenje savremenih načina poslovanja, zasnovanih na planovima razvoja.
Međutim, rokom isteka Strategije, usvojena je nova u julu 2016. godine, za period 2016 – 2020, a pitanja i prioriteti koji su trebali biti riješeni prethodnom Strategijom, u najvećoj mjeri su ostali i u novoj Strategiji reforme javne uprave.
U procesu reforme su konstatovani brojni izazovi, a glavne preporuke su se odnosile na potrebu ulaganja napora za sprovođenje procesa zapošljavanja i napredovanja na osnovu zasluga, optimizacije procesa rada i broja zaposlenih u javnoj upravi i uspostavljanje sistema odgovornosti.
Kada je u pitanju lokalna samouprava i funkcionalni aspekt organizacije, u strategiji je ocijenjeno da monotipski model organizacije lokalne samouprave ne uvažava izražene geografske, prostorne, demografske, ekonomske, administrativne, kadrovske i druge razlike između pojedinih jedinica lokalne samouprave, tako da najveći broj opština ne vrši u punoj mjeri zakonom utvrđene poslove i nadležnosti. Međutim, jedan od načina za prevazilaženje takvog izazova je uvođenje određenih elemenata politipskog načina organizacije i jačanje međuopštinske saradnje.
U odnosu na teritorijalni aspekt lokalne samouprave, zbog nedovoljno izvedenog pravnog definisanja kriterijuma za formiranje novih opština i nedostatka jasne politike u toj oblasti, ocjenjeno je da postoji opasnost od usitnjavanja teritorije osnivanjem novih opština, čime se ugrožava osjetljiva ravnoteža teritorijalne strukture. Zbog potrebe zadržavanja većih opština sa dovoljnim administrativnim i fiskalnim potencijalom za sopstvenu održivost, neophodno je zakonom definisati jasne kriterijume za formiranje novih opština.
Kada je problematika finansija lokalne samouprave u pitanju, opšta je ocjena da se najveći dio jedinica lokalne samouprave nalazi u teškoj finansijskoj situaciji, koju karakteriše visok nivo zaduženosti i neizmirenih obaveza, što izaziva brojne probleme u njihovom funkcionisanju i izvršavanju zakonom utvrđenih obaveza. Kao jedna od solucija, nameće se izmjena i dopuna Zakona o finansiranju lokalne samouprave, sa ciljem jačanja javnih finansija. Kao važan zadatak na trajnoj sanaciji finansijskog stanja u opštinama i obezbjeđenju dugoročne održivosti lokalnih javnih finansija predstavlja rad na smanjenju javne potrošnje na lokalnom nivou, kroz racionalizaciju strukture organa, smanjenje broja zaposlenih u opštinama, kao i unaprijeđenje zakonskog okvira koji će obezbijediti finansijsku održivost jedinica lokalne samouprave, saglasno nadležnostima koje one imaju.
U Izvještaju o napretku CG za 2021. godinu konstatovano je da je Crna Gora umjereno spremna za reformu javne uprave, sa ograničenim napretkom u izveštajnom periodu. Određeni napredak je postignut u oblastima kao što su srednjoročno planiranje politike, elektronska vlada i upravljanje javnim finansijama, kao i transparentnost budžeta. Izmjenama i dopunama Zakona o državnim službenicima i namještenicima, smanjeni su uslovi za zapošljavanje na osnovu zasluga, kompetencije i nezavisnost državnih službenika. Reorganizacija javne uprave dovela je do značajnih kadrovskih promjena, gubitka iskusnog osoblja u pitanjima vezanim za proces pristupanja EU. Potrebna je jaka politička volja u cilju efikasne depolitizacije javnog servisa, optimizacije državne administracije i efektivna implementacija upravljačke odgovornosti.
Vlada Crne Gore je u januaru 2022. godine usvojila novu Strategiju reforme javne uprave za period 2022 – 2026. godine, sa Akcionim planom za period 2022-2024. Očekuje se da nova strategija poboljša kvalitet i efikasnost pružanja usluga, kao i da optimizuje javni sektor.
Kada je u pitanju sistem organizacije lokalne samouprave u Crnoj Gori, u narednom periodu bi trebalo obezbijediti funkcionalniji i efikasniji sistem, kroz redefinisanje nadležnosti jedinica lokalne samouprave shodno njihovim kapacitetima i potrebama lokalnog stanovništva, a što će doprinijeti valorizaciji resursa i realizaciji strateških razvojnih politika Crne Gore.
Konačno, efikasna lokalna samouprava predstavlja jedan od ključnih nosilaca evropskih integracija. Lokalna samouprava ograničava (ili bi bar trebala) sve one koji bi htjeli da političkim momentima diktiraju odnose u društvu. Nema prave samouprave u lokalnoj zajednici bez prava i neposredne vlasti građana koji po svom položaju trebaju da budu odlučujući faktor.
Milutin Vuković,
MASTER programski asistent
Tekst je izrađen u okviru projekta “Razgovarajmo o…”- Analiza javnih politika u 2021. godini
